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科研成果

bat365在线平台博士后谷佳慧在《政治与法律》发表论文


摘要:我国专门法院建设已初具规模,但也面临法院性质存在争议、政策导向影响审判中立、法院布局莫衷一是等发展困境。从结构功能主义视角来看,其根源在于专门法院的法律地位模糊、司法性功能与政治性功能失衡。依据不同司法传统和发展诉求,域外专门法院的“地位—功能”模式可分为“行政司法制约式”“行政司法混合式”“普通司法限权式”三种。我国专门法院的模式优化应以专业性和地方法院为基础,平衡司法性功能与政治性功能,构建中国特色的“专业司法平衡式”,从而提升专业化司法的质量与效率,助力实现司法公正和推动产业发展的现代化治理目标。

关键词:专门法院;地位—功能;司法性功能;政治性功能

专业化是司法现代化转向中的热议问题,建设专门法院制度是我国实现国家治理现代化的重要一环。党的十八大以来,在原有海事、铁路运输、军事等专门法院基础上,我国增设了知识产权、金融等专门法院,专门法院建设已颇具规模,形成了具有中国特色的制度优势。然而,伴随专门法院类型的丰富和多元化,涉及专门法院的性质、布局、组织机构等各方面的争议也逐渐增多,专门法院所面临的各种发展困境也渐次呈现。那么,我国专门法院的发展具体面临哪些困境?其根源是什么?破解困境需要做出怎样的结构化变革?回答这些问题必须跳出既有方法论框架并具备更整全的视野。从社会学视阈来看,专门法院制度与整个司法系统形成了“组成部分与系统相互作用”的效果;依据结构功能主义,专门法院制度建设包含了其在国家司法系统中的地位、功能以及其本身结构功能。本文将运用借鉴自社会学的结构功能主义分析方法,以专门法院的“地位—功能”为中心,讨论我国当下专门法院发展的困境及原因,以及未来模式优化的可能路径。

一、我国专门法院的发展困境

对专门法院制度的理论研究随着新型专门法院的设立和发展逐渐深入,从机构建制的基础性问题到发展模式的具体规划,我国专门法院发展进入一个新阶段,同时法院发展的制度性问题也逐层出现。从法院性质分类来看,《中华人民共和国宪法》(以下简称:《宪法》)和《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称:《人民法院组织法》)仅将法院区分为普通法院和专门法院并列举部分专门法院,但对两者区分标准未做说明;从法院审判运行来看,各级政策对法院工作影响较大,审判中立受到影响;从法院布局选择来看,如何扩大现有专门法院规模以及择定区域布局也未有明确路径。

(一)专门法院的性质仍然存在争议

辨明性质是制度建设最基本的问题。《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”《人民法院组织法》第十二条规定:“人民法院分为:(一)最高人民法院;(二)地方各级人民法院;(三)专门人民法院。”《人民法院组织法》第十五条规定:“专门法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。”两部法律对现有法院类型做了基本区分,在概括式的专门法院类别列举中,仍有具备专业审判功能的法院未被明确规定是否为专门法院,专门法院性质标准难以判定。

其中处于模糊地带的典型代表是互联网法院与铁路运输法院。互联网法院是否应当被认定为专门法院一直为学界讨论。在《人民法院组织法》列举的专门法院类别中并未明确提出互联网法院,但互联网法院自设立以来通过管辖涉网案件和实行在线诉讼规则,已经表现出与普通法院截然不同的审判与运行方式,因此不少学者将互联网法院定义一种特殊类型的专门法院,认为其具备了学理上和实践中专门法院的特质。铁路运输法院曾经是我国最早的专门法院类别,在近些年的发展中,其因成为跨政区划司法改革的载体,更多凸显跨区划审判而非专业司法的特征。早期的铁路运输法院以铁路局和铁路分局建制而设立,随着司法改革的深入,铁路运输法院逐渐脱离原有行业单位约束,其因行业性带来的“铁路专业属性”也相对减弱,转而成为跨行政区划司法管辖的范例。党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院”,随后上海、北京即以其所辖铁路运输中级法院为依托开展跨行政区划法院的试点探索,如依托上海铁路运输中级法院设立上海市第三中级人民法院,同时组建上海知识产权法院,与上海市第三中级人民法院合署办公。铁路运输法院与普通法院在机构设置上的融合,虽然是我国司法体制改革的创新之举,但也淡化了其专门司法的职能,从新修订的《人民法院组织法》对铁路运输法院的列举到删除,可以看出其在专门法院体系中的地位变化,而这种变化也映照出铁路运输法院在当前划分标准下的模糊地位。

(二)政策导向影响专门法院审判的中立性

设立专门法院是为了顺应社会、经济、区域发展需要,同时扶持特定产业的发展,专门法院的运行也会受到地方治理政策和产业发展政策的左右。

首先,专门法院的设置层级依然是地方法院,镶嵌于地方党政系统之中,需要支持党政机关的地方治理工作。这种受制于人、财、物供给以及法官系统科层制的约束,促使作为地方法院的专门法院在运行中为获得地方党政系统的认可与支持,而趋同于地方治理政策的大方向。其次,专门法院的设立是为了促进特定产业政策目标的实现,基于这样的价值导向,专门法院会逐步形成与产业发展目标一致的政策使命。再次,专门法院也会通过裁判形成新的行业规则,与相关行业行政监管部门形成协同推进行业治理的模式。此种模式确实有利于行业的快速发展,但也相应地会带来行业保护倾向的弊端,专门法院的审判工作易出现“根据法律”还是“根据政策”的矛盾冲突。例如,金融法院与央行、银保监会、证监会密切配合,共同积极推动资本市场的长期发展和金融业健康治理。但在具体实践中,金融案件往往涉及巨大的政治和经济利益,敏感性高,我国法官在编制上属于政法体制的公务人员,难免受到来自金融监管部门和大型金融机构的“游说”压力,因而扮演社会矛盾的“化解者”而非“中立的裁判者”。此外,法官的裁判不仅受到行业上游行政监管部门的影响,而且因长期与特定行业的法律从业者打交道,法官还容易形成“隧道视野”(Tunnel vision),做出“惯性裁判”。政策等非法律因素很容易进入专门法院,并对司法裁判产生实质影响,其直接结果是法律有效性的减弱。作为权力配置中审判权职责的承担者,法院的司法权是有节制的,其在案件中的权力边界仍需厘清,各级政策对专门法院运行的影响需要进一步规范和优化。

(三)专门法院的布局方案莫衷一是

治理政策也连带影响了专门法院布局的选择。为了配合落实中央实行跨行政区划审判改革的方针,保障审判的中立公正,专门法院成为跨行政区划法院建设的重要试点。然而,专门法院的未来布局在两种不同方案选择间徘徊:一是以“区域+行业”布局为中心设立单一性专门法院,二是以“跨行政区划司法”为基础设立综合性专门法院。

早期我国专门法院布局以地域为中心,法院的设立结合了区域经济发展特色,呈现“行业完整覆盖,兼顾特殊区域”模式。党的十八大后,专门法院布局从单纯的地域中心转向“区域+行业”。基于此,第一种布局选择认为专门法院应延续目前态势,以重点行业所在区域为中心,不断扩大专门法院的类型和数量。从地点上来看,新设立专门法院主要位于经济发达地区的中心城市,“区域发展战略和辐射效应,成为确定专门法院设置地点的首要考虑因素”。从行业发展来看,专门法院的设立旨在保护和促进区域行业健康发展,如知识产权法院是为了“推动实施国家创新驱动发展战略,进一步加强知识产权司法保护”。

另一种布局思路则否定了在各行业设立不同的专门法院做法,提出专门法院“跨行政区划设置和跨行政区划管辖”。过度铺陈各种不同类型的专业法院会将我国的审判权分割成错综复杂且难以协调的司法体系,不利于当事人诉权的实现和国家法治的统一,“与单一性的专门法院相比,设置综合性的专门法院可以管辖涉及多个审判领域的案件,而无须就一个审判领域设置一种单一性的专门法院,这无形中会节约大量司法资源和改革成本”。在此思路下,“根据人口因素、道路交通、案件数量、案件分布等因素,在华北、华东、华南、东北、西北和西南地区设立数量不等的专门法院以及派出法庭,根据这些区域司法案件的特点赋予这些专门法院对知识产权、生态和环境保护、金融等领域的跨行政区划重大行政、民事和刑事案件初审权”。两种不同路径都在我国专门法院建设上有所体现,金融法院和知识产权法院等专门法院采用了“行业+区域”路径,铁路运输法院则以跨行政区划审判的综合专门法院为发展方向。如何在司法统一背景下调和两种模式,还需要在符合政策方向的基础上进一步判断与取舍。

综上可见,我国专门法院从法院定性标准到审判运行中立以及法院布局路径,存在分类正义、政策性倾向与选择徘徊的问题。这些困境阻碍了我国专门法院体系的发展与完善,也引出了对专门法院内在模式的反思。

二、从“地位—功能”看我国专门法院发展困境之因

我国专门法院发展实践中的难题源于理论模式上的不完善,破解困境需要对专门法院的“地位—功能”模式进行深入探究。社会学的结构功能主义理论(structural functionalism)认为:社会是具有一定结构的系统,构成社会的各个组成部分,以其有序的方式相互关联,对社会整体发挥相应的功能。代表学者帕森斯提出,经济、政治等不同系统模块通过“位置—角色”机制,实现社会系统的适应、目标实现、整合、维持功能。因此,在结构功能主义理论框架下,专门法院的地位即是“位置”,功能即是“角色”,通过相应的角色发挥实现专门法院专业司法的社会政治功能,是专门法院制度的发展目标。反思我国专门法院的发展困境,现有专门法院“地位—功能”模式存在两层弊端——法律地位不明晰、司法性功能与政治性功能失衡。

(一)专门法院法律地位模糊的原因

无论是判别互联网法院、铁路运输法院是否为专门法院,还是择定专门法院的单一性或综合性布局路径,问题都指向专门法院制度核心——其法律地位的确定。法律地位的核心是专业性还是其他因素,专门法院与普通法院的法律地位如何区分,专门法院划定标准是什么,对于这些问题现行法律并未做出详细规定,学界的讨论也分歧不断。地位不清主要有以下两方面原因。

1.专门法院定性核心要素的分歧

对于专门法院的定性问题,学界主要形成了两种观点。

一是认为专门法院的核心在于专业管辖权,即“专门法院是国家根据宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置的,专门管辖特定类型案件的人民法院”。此种解释强调专门法院管辖的特定性,以法院管辖权的特殊性来划分专门法院与普通法院。所谓案件类型的专门性,根据《人民法院组织法》第十五条的规定,既可以是特殊主体(如军人、军事单位等),也可以指专业性诉讼内容(如知识产权、海事海商、金融等)。这里的专门,旨在实现精准司法、解决司法技术性问题。

二是认为专门法院的本质特征是精准认定专业技术与事实,将专门法院定性为一种“科学法院”。现代社会司法面临专业化和精细化的问题,普通法官能力的短板影响事实认定的精准性。因此,在原有统一的司法权被分割、让渡的基础上,以管辖权事项是否整全为标准,法院被区分为全权法院和受限权法院。受限权法院又被分为专门法院和特别法院,前者是为解决“精准认定事实”的专业技术性法院,后者是为实现特定政治目标或者实行特殊的司法政策而设立的法院。这种观点认为,我国目前混淆了专门法院与特别法院。如军事法院和铁路运输法院都不具备专业技术的特点,只因在建国之初铁路被视为“国民经济命脉和重要军事设施”而被错误地归为专门法院的范畴。

以上两种观点分别代表了不同的分类标准,但综合来看,都无法完全涵盖我国专门法院模式特征。一方面,若以专业管辖权为标准,则部分法院虽然拥有专业管辖权却未被法律归入专门法院序列。另一方面,若以精准认定事实为标准,则存在以跨区划综合审判而非专业认定为特征的专门法院类型。因此,对于专门法院法律地位判定,需要提出更切合我国实际的定性标准。

2.专门法院创设程序不完善

《人民法院组织法》第十五条规定了专门法院的创设方式:“专门法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定。”全国人大常委会尚未对专门法院创设程序进行详细规定,实践中各类专门法院的创设,基本通过以下两种路径开展。

一种路径是以中央层面的改革方案为指导,通过会议形成政策性文件,最高人民法院作为法院创设的牵头部门据此向全国人大常委会提出议案,经全国人大常委会审议通过,后者依据《宪法》和《人民法院组织法》的规定做出设立法院的决定,并将新型专门法院列明在《人民法院组织法》之中。北京、上海、广州知识产权法院和上海、北京金融法院都是通过上述程序设立的。这种路径呈现出“运动式治理”模式,中央政策的规范文本为专门法院建设提供依据,在短期内集中资源建设专门法院以形成其解决专业司法的常规能力。

另一种路径则是以地方高级人民法院主动筹备策划为起点,经最高人民法院同意批复,改良现有法院管辖模式,再经中央层面政策决议,明确为新型法院,并通过其后的最高人民法院司法解释、指导意见划定法院的具体组织工作。其典型例证是杭州互联网法院。早在2015年,浙江省高级人民法院探索建立了电子商务网上法庭,并确定试点法院,分别审理网络支付纠纷、著作权纠纷、网上交易纠纷及其上诉案件。在此基础上,2016年浙江省高级人民法院党组首次正式提出了设立互联网法院的设想,后最高人民法院批复同意由杭州铁路运输法院集中管辖杭州地区网络购物合同纠纷等五类涉网一审民事案件。2017年6月中央全面深化改革委员会审议通过了《关于设立杭州互联网法院的方案》,同年8月杭州互联网法院揭牌。然而在2023年修订的《人民法院组织法》中,专门法院类别的列举中并未出现“互联网法院”的名称。这种创设路径下依托中央深改组文件设立的互联网法院,在宪法和法律上并没有明确的性质定位。未依照现行法律明文规定进行的创设程序,存在政策先行、合法性不足的情况。

无论是专门法院分类的学理标准分歧,还是创设法律流程上的严密性和科学性问题,都直接影响了对专门法院法律地位的判定。前者决定了何为符合划分标准的专门法院,后者决定专门法院在法理上的设立逻辑是否合法合理。在“地位—功能”研究范式下,不厘清这两个问题将无法确定专门法院的法律地位,进而无法完善其功能。

(二)专门法院司法性功能与政治性功能失衡

法院的功能与地位密不可分,法院地位的彰显有赖于法院功能的活化。一般认知中,法院作为唯一拥有国家审判权的主体,定纷止争是其首要功能;此外,法院还被普遍认为有社会控制、权力控制、公共政策制定等延伸性功能。在法律史上,法院的这些功能未曾分立,法律系统高度依附于政治系统,法院承担着作为社会治理结构的任务。专门法院在实现政策化治理任务时角色特征更为凸显,其延伸性功能、尤其是政治性功能甚至超越了司法性功能的比重,专门法院两种功能的失衡,是目前专门法院发展困境的另一重原因。

1.地方设立专门法院的功利性动因

“政绩工程”与“要人财物”常是地方设立专门法院的直接动因,在这种考量下“积极”地设立不同类别的专门法院变为完成政绩考核的一种途径,专门法院承担的政治性角色多于司法性角色。“案多人少”一直是司法实践的难题,通过设立新的法院来补充“人财物”可以缓解司法资源短缺情况下审判压力过大的问题。设立专门法院与当前司法体制改革的大方向一致,新法院的设立也可被列为地方治理中的政绩成果。因此,“在法官员额制、内设机构改革、审判管理扁平化等举措的落实导致法院法官人数、领导职位大幅缩水的情况下,成立独立的专门法院较之设立专门审判庭更受地方政府和法院的欢迎”。例如,党的十八届三中全会提出知识产权法院为司法体制改革的重要举措,2018年《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》制定了法官员额制动态调整机制来配合知识产权专门法院发展,在法官员额制人数严格控制的背景下,北京知识产权法院在2015年的编制名额为100人,到2018年即提升到150人。地方政府和法院对各类专门法院的落户都十分积极,但这种积极更多出于政绩工程来考量,对于此类专门法院是否为当地所必需乃至是否契合司法体系的整体布局,并未有更深入的论证。

2.组织运行与审判目标的向上回应

法院的运行建立在实现司法性功能的基础上,国家设立专门法院的初衷也在于通过专业分工提升司法效率,专门法官利用对专业案件和知识的熟练优势,纾解紧张的司法资源、改善司法生产力。但在司法性功能实现的同时,专门法院在组织运行和审判工作中通过对上级政策的回应而呈现出更多政治性功能。

一方面,专门法院作为新兴审判机关,需要积极贯彻中央司法政策的要求,获得中央和上级部门的认可。以知识产权法院为例,北京、上海、广州知识产权法院成立后,按照中央要求积极推进法院的建章立制工作,包括落实主审法官、合议庭办案负责制、司法责任制、司法人员分类管理等改革措施,同时改革知识产权法官遴选与绩效考核机制,提升裁判文书质量和结案效率。组织运行中“向上回应”也意味着法院的行动会根据中央的注意力的调整而摇摆,这种积极回应也促使专门法院的工作重心更多置于政策性要求上。另一方面,专门法院在复杂个案处理过程中,审判工作的目标不仅在于解决纠纷,而且与相关司法政策目标紧密相关,司法性功能的实现也包含了大量的政策性因素考量。以知识产权专业司法为例,推进我国知识产权审判统一是专门法院设立的重要原因。最高人民法院原院长周强在对设立北京、上海、广州知识产权法院草案的说明中提出:“设立知识产权法院的意义在于提高知识产权审判水平的需要,解决案件裁判标准不够统一的问题。”各地知识产权法院通过在地方层面知识产权案件的集中管辖,利用审判机构专门化、审判人员专职化和审判工作专业化,实现统一裁判标准的政治性目标,可见政治因素考量于专门法院建设的重要。

3.形成公共政策的横向作用

司法是国家权力架构中的重要组成部分,法院的政治性功能通常被认为包括权力制约功能和公共政策形成功能。权力制约功能来源于近代法治社会的分权原则,由法院独享司法权既是分权原则的产物也是权力制约功能的实现,专门法院的权力制约也包含在对管辖案件的独立审判上。相对而言,公共政策形成功能在专门法院运行中更为重要。专门法院对公共政策形成的推动,表现为设立目标的政策化以及审判上与政策的“过度一致性”。在中央政策性文件中,设立知识产权法院旨在“推动实施国家创新发展战略”,设立成渝金融法院旨在“加大金融司法保护力度,营造良好金融法治环境,维护金融安全”。国家设立专门法院的宗旨在于服务行业战略发展,专门法院本身就是行业政策形成的重要一环。在审判实践中,专门法院的裁判也确实表现了对政策形成的推动作用,甚至被认为超过了司法的必要限度。

政治性功能若不限定在一定范围内,难免会影响司法性功能的实现,而两种功能比例的失衡,会带来法院发展的结构性问题。我国专门法院在创设动因、组织运行、审判目标以及公共政策形成等方面,都表现出显著的政治性功能,而通过专业审判实现法律适用的司法性功能,相对地要让位于政治性功能。两种功能实现的偏颇直接影响我国专门法院的审判中立及下一步发展的方向。因此,走出专门法院发展困境,破解其地位与功能存在的问题,须优化其“地位—功能”模式的内在结构。

三、专门法院“地位—功能”的多重模式

建立适合专门法院发展的“地位—功能”模式,世界各国有不同的应对方案。考察域外经验,其他国家在专门法院设置上以司法权为中心大体形成了制约、混合和限权三种模式,分别通过调控司法权力的运行状态,建构了不同的专门法院地位类型,也实现了符合各国司法实际的法院功能。

(一)司法制约行政式:偏重司法性功能的行政专门法院

在同时设有普通法院与行政法院的司法体系中,专门法院或从属行政法院,或分散于普通法院和行政法院中。前种类型的专门法院性质为与普通法院地位等同的行政法院,功能呈现以行政法院的司法性功能为主,形成了行政司法制约式的专门法院模式。

这一模式下专门法院地位的特点是作为司法机关的行政法院严格区分于普通法院及其他行政机构。专门法院在设立层级、审判形式上与普通法院并无二致,但其专门管辖权限也仅限于对专业事实问题的认定,一旦涉及刑事、民事交叉问题,仍需交普通法院管辖。以典型代表德国为例,其隶属于与普通法院并行的行政司法系统,按照不同专业类别分为财政行政法院、劳动行政法院、社会行政法院等。专门法院仅专辖专业问题的裁判,例如德国财政行政法院专门审理纳税人对征税不服、起诉国家税务机关的案件,审判中专门法院只决定偷税、漏税案件涉及的数额,如果触犯刑法问题,则交由普通法院管辖。

在法院功能呈现上,行政司法制约式下的专门法院表现出严格的司法功能属性,仅处理专业审判的技术性问题,司法权力范围较小。这种功能模式的形成与专门法院法律地位的确立密切相关,进一步讲,同该模式下政府、行政法院职能的划定过程有关。以德国为例,专门法院制度的形成与行政法院的创设基本同步:早期德国政府职能广泛,设立了若干行政裁判机构并不断演化为高等行政法院和统一的联邦行政法院;经过二十世纪六十年代的司法改革,德国基本法明确了行政法院属于司法机构的性质,同时创设了大量的行政司法机关裁决行政法律纠纷。在专门案件与行政裁决分割的过程中,专门行政法院逐渐掌握独立审判权,并不断减少政策因素对专业审判的影响,通过司法对行政的制约在原属行政裁决的专业案件中形成专业的司法审判权力。

总体而言,行政司法制约式的形成背景是具备一套完整的行政法院体系,在法定范畴内对专业纠纷进行分门别类的管理。专门法院隶属于行政法院序列,与普通法院并立;虽然在功能呈现上以司法功能为主,但其司法权范围限定于专业事实问题的认定,涉及刑事、民事交叉的法律适用问题裁判仍属于普通法院管辖,专门法院拥有“有限司法权”。

(二)行政司法混合式:司法性功能与政治性功能各有侧重的双轨制专门法院

在同样实行普通法院与行政法院双轨制的司法体系中,另有将专门法院分设于普通法院与行政法院序列下,通过各法院管辖案件领域的不同,形成普通专门法院与行政专门法院分列的行政司法混合模式。在该模式下,普通专门法院的法律地位更高,而行政专门法院具有更为突出的政治性功能。

首先,在法律地位上,普通专门法院无论是机构设置还是法官待遇,都比行政专门法院更为严密和优渥。以法国为例,在法国两套并行的法院系统中,普通专门法院包括普通一审民事法院类的商事法院、劳资争议委员会、社会保险法院等,以及普通一审刑事法院中的未成年人法院、军事法院、海商事法院等;行政专门法院包含审计法院、大区审计法院、财政和预算纪律法院等。尽管两者都具有较高的专业化水平,但由于早期行政法院诞生于司法权从行政权中分离的背景下,行政专门法院在法院体系中的地位低于普通专门法院,1988年法国法院制度改革以来,行政法院系统的体系和法官待遇逐渐试图向普通法院看齐,但整体上依然无法同普通法院齐平。

其次,在法院功能呈现上,行政司法混合式的行政专门法院相较于普通专门法院承担了更多政治性功能,以法院造法的方式创造了新的法律规则。仍以法国行政专门法院为例,与大陆法系成文法传统有所不同,判例是法国行政法的主要渊源,行政法官需要解释成文法规定,或者从一般法律原则及法学理论中创造出适应案件的规则。因此,在行政专业审判中,法官通过解释和创造法律规则影响了专业领域政策的形成与发展,不同于普通专门法院严格的仅审查专业事实问题,行政专门法院发挥了更多的政治性功能。

行政司法混合式的“地位—功能”模式有其独特的历史原因和国家权力分配考量,特别是在法院运行中以“法官造法”的方式凸显了行政专门法院政治性功能的一面,形成了与普通专门法院截然不同的权力形象。

(三)普通司法限权式:平行于普通法院但偏重政治性功能的专门法院

与以上两种模式不同,更多国家的专门法院并不架构在行政法院之上,而是以分列的形式散见于普通法院体系外。如意大利司法系统中,在普通法院外设有行政法院、军事法院和宪法法院三个特别法院;日本司法体系中,除普通法院外设有单独的家事法院;美国联邦司法层面在普通法院之外还设有国际贸易法院、索赔法院、税务法院、退伍军人上诉法院、破产法院、联邦巡回上诉法院等。此类专门法院与普通法院平行,其法律地位虽基本趋同但略低于普通法院,同时,在法院功能实现上,部分国家专门法院仍不可避免地呈现出偏重政治性功能的特点,从“地位—功能”视角出发可将其归纳为“普通司法限权式”。

相较于行政法院属性的专门法院,普通司法限权式下的专门法院大部分具有与普通法院相同的法律地位,但仍有部分专门法院存在地位略低的情况。如美国除了国际贸易法院、破产法院和联邦巡回上诉法院外的各专门法院是美国国会依据宪法第一条所创设,普通法院则是国会依据宪法第三条创设,后者单独拥有宪法第三条规定的完全司法权、法官固定薪酬和终身任职待遇。这种法院法律地位的差异也导致了法院功能实现的特殊性。

在普通司法限权式下,专门法院在功能上往往具有“亲行政性”的特点。如意大利审计法院可以向国会提交审计发现,同时其还具有公共问责和法律规定的其他方面执行司法的职能;美国联邦税务法院也因在多个案例中被上诉法院推翻初审判决而被公众诟病为过于倾向行政机构的一方。这种法院功能上“亲政策性”的特征,与普通司法限权式专门法院的自身特点直接相关:一方面,此类专门法院多从行政机构转换而来,在审判中经常被质疑先天受行政机构的影响,如意大利审计法院既是法院体系一部分也是政府的组成机构,美国联邦税务法院前身是从属于财政部的税务上诉委员会;另一方面,倾向性也与专业法官的知识背景和裁判方式有关,专业法官深耕于单一专业领域,被认为会选择性地寻找那些可以证实自己已有观点的信息而忽略其他可能。

对于普通司法限权式的专门法院,正如波斯纳所评价:“相较于普通法院更加不独立于政治力量,因为其工作将会更受行政机构的监督与干预。普通法院可以提供外部、隔绝的裁判,而专业法院更像是一个高级监督者,促进政府项目目的的达成,因为这个项目是关乎他们专业领域发展的。”因此,从“地位—功能”角度来看,普通司法限权式专门法院总体表现为:法律地位低于普通法院,司法权受限;作为行业发展推动者,法院解决专业问题的政治性功能大于实现法律公平的司法性功能。

(四)专门法院“地位—功能”多重模式之异同

我国专门法院的“地位—功能”模式与前述三种域外模式并不相同。行政司法制约式下的专门法院隶属于行政法院序列,其法律地位等同于其他行政法院和普通法院,但在审判中司法权力受到明显的限制,仅可对专业事实问题认定进行裁判。行政司法混合式专门法院分散于普通法院与行政法院系统中,导致不同属性的专门法院法律地位不尽相同,行政专门法院地位低于普通专门法院;在这一点上普通司法限权式专门法院存在类似情形,专门法院虽不属于行政法院,但其法律地位也因多种原因略低于普通法院。我国专门法院自设立之初就平行于普通法院,在《宪法》和《人民法院组织法》中都未对专门法院的法律地位加以限制。这种差异源自于我国与其他国家专门法院不同的设立历史,无论是德国、法国、意大利还是美国,其专门法院的诞生都是行政权力与司法权力角逐的结果——通过司法限制行政的扩张,对有行政属性或涉行政案件的专业法院给予不同的法律地位是有效的调控手段。我国早期专门法院是为中华人民共和国成立初期大力发展的特定部门设立,改革开放后的专门法院与新兴行业迅猛发展密切相关,可以说,我国的专门法院是以保护行业发展为导向而以非限制行政权为目的,因此在法律地位上与域外模式有根本性区别。

当然,尽管在法院属性地位方面我国与域外有众多差异,但我国专门法院与其他国家专门法院都面临政治性功能与司法性功能失衡的相似挑战。我国专门法院审理案件时,从早期的“法企不分”“法政不分”到现在法官受限于专业茧房,专门法院时常被认为有偏见审判的弊病。在上述多重模式中,各类专门法院也都同样面临独立行使审判权的拷问,相较于普通法院,专门法院所被批评的“亲政策”特质也成为其进一步发挥专业审判能力的障碍。

在此比照下,域外经验对我国专门法院制度建设具有借鉴意义。首先,借鉴行政司法制约式中“有限司法权”模式,明确专门司法权的边界。对超越专业问题裁判、涉及人身权益等重大法益的刑事民事案件,交由普通法院审理,划分好专门法院与普通法院的管辖范围,以便更好地实现专门法院专业司法性功能。其次,参照普通司法限权式中的德国经验,保障专门法院的专业性。尊重专门法院在特定领域对专业问题的裁判权威,给予专门法院在专业问题上一定的司法解释空间,以发挥专门法院统一专业司法、形成专业指导性裁判的价值。再次,对于专门法院审判中的政策性倾向问题,可借鉴普通司法限权式中的“上诉审查”经验,通过上级法院在上诉审中的法律审查功能,对可能存在的倾向性裁判予以及时纠正,在法院体系内部实现对专门法院功能实现的纠偏。综上,无论是我国还是域外,都面临厘清专门法院自身的法律地位、平衡专门法院司法性功能与政治性功能的问题,而我国专门法院未来模式的优化,也要在此基础上展开。

四、我国专门法院“地位—功能”模式的优化

各国专门法院的“地位—功能”模式形成于其历史传统与司法国情中,并随着法院发展逐渐优化,我国也不例外。在厘清我国专门法院现有困境、梳理域外模式的经验后,笔者认为,优化我国专门法院“地位—功能”模式应在解决现有困境的前提下,考虑长期以来司法体系变革所形成的中国传统,保障国家振兴相关行业战略目标的实现;进一步明确并发挥专门法院在专业化司法上的优势,并保证其作为审判机关的各项功能平衡,形成符合中国特色的“专业司法平衡式”。

(一)以专业性和地方法院为专门法院地位支撑

通过比较域外多重模式的经验,于我国专门法院而言,构建符合中国特色的专门法院模式应当以“专业性”和“地方法院”为核心要素,将专门法院定位为专业性地方法院,并在立法上对专门法院的法律地位和设立程序给予保障。

1.作为核心特征的“专业性”

现代司法不断向专业化方向发展,各行业立法的逐渐完善也为审判带来了更多的专门性知识,法律的封闭性减弱,普通法官面临知识和能力不足的难题。专门法院的设立正是现代司法解决专业知识对法律冲击的应对之道,因此,专业性是专门法院设立的逻辑起点。

关于专业性对于专门法院的价值,有学者认为,“专业性强只是专门人民法院的一个特点”,“专门性是指专门从事某一事项,专业性则指精通于某一事项与单一性的专门法院相比,设置综合性的专门法院可以管辖涉及多个审判领域的案件,而无须就一个审判领域设置一种单一性的专门法院,这无形中会节约大量司法资源和改革成本”。此类观点降低了专业性之于专门法院的意义,没有正视专门法院正是建立在专业性之上的前提。首先,辨析“专业性”和“专门性”,与其说是“精通”和“从事”的区别,不如说更准确的表述是大量的专业性裁判集合成了专门法院。我国设立专门法院门槛较高,至今也仅有海事、知识产权、金融等几类专门法院。没有按照各部门法广泛设立专门法院,一来是为了避免不同专门法院重复审理涉及多个专业的案件,减少法院系统的冗杂而导致的司法资源浪费;二来是出于对“专业”高门槛的考量,只有达到一定的案源数量和审判专业度才能归类为专业司法行列。因此,专业性是专门法院的基础,而非一个“特点而已”。其次,从设立目标来看,创设专门法院的几个政策文件,都明确提出了专门法院的设立是为了保障相关行业国家战略的实施、促进行业健康发展。就国家设立专门法院的初衷而言,专门法院所对应的特定行业是司法服务的核心,专业性就不只是专门法院发展中演化出来的特性。同时我国并未尝试设立专业混合式专门法院,可见单一领域专业化是我国专门法院定位的选择。

2.以地方法院为基础、跨行政区划审判为特征

德、法等国的专门法院多单列于行政法院系统中,以区分于普通法院。我国未建立单独的行政法院,也无需将专门法院专列于普通法院之外。历史上,以上国家设立行政法院的初衷是为了与传统君权或行政权抗衡,随着时代的演进,为处理专业性强的行政纠纷,专门法院才逐渐出现在行政法院序列中。我国专门法院不仅涉及行政纠纷,而且管辖普通当事人之间的涉专业纠纷,专门法院在数量上也比普通法院少,不宜单设另一司法系统。此外,专门法院的建制多以地方人民法院(中级)为蓝本,这样的模式更适宜我国司法体系。一方面,在审判程序和规则上,各专门法院都适用《中华人民共和国民事诉讼法》及其相关规定,诉讼程序统一;另一方面,专门法院审判的案件可以上诉至地方高级人民法院,在上诉审程序上,专门案件可以获得同其他案件相同的救济方式,不存在程序衔接不畅的问题。

对于学者提出的专门法院应以“跨行政区划为中心”,跨行政区划司法更应当是专门法院的一项特征而非中心。首先,在法院机构设置上,跨行政区划有利于实现“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”,也有利于推动专业领域内的裁判统一。我国专门法院涉及新兴产业,案件集中出现在经济较为发达的地区,在区域中心城市设置专门法院、辐射所在直辖市、省域范围的方式,可以通过有限司法资源实现更大的社会效益。并且对于部分易受地方因素影响的特殊专业性案件,专门法院实行跨区域管辖,促使司法主体相对统一,专门法院在审判时可以更加专注于法律适用本身,少受地方政策影响。

然而,跨行政区划司法并非单独适用于专门法院,跨行政区划法院改革与设立专门法院目标不同。跨行政区划法院改革旨在排除地方行政因素对审判工作的干扰、保障法院依法独立公正行使审判权,而专门法院的设立首要目的是保障相关行业的战略发展,跨行政区划对于专门法院只是审判方式而非目的。因此,不宜将跨行政区划作为专门法院的中心,专门法院仍是以地方法院为基础,只是兼顾了跨行政区划司法的特点。

(二)以司法性功能与政治性功能的平衡为方向

不同模式专门法院都具有司法性功能和政治性功能,且以普通司法限权模式为主的专门法院呈现出“亲政策性”特征。我国专门法院运行与治理政策相呼应,共同实现维护公平正义与促进产业发展的目标,但在个案中,难免有政策性因素影响专业审判的情况。对于我国专门法院的功能构建,平衡两种功能是关键,方式在于对专门法院司法权的重塑。

1.形成专门法院的司法权专业化

从权力划分角度看,我国专门法院依据《宪法》和《人民法院组织法》对管辖案件享有审判权,在司法实践中,专门法院确实完成了相应的审判职能。权力的实质是表面上的公共利益和直接对应的公共机关财产,专门法院的司法权指向保证行业相关各方权利的实现。如前所述,专门法院的司法性功能仍处于“基本实现”的层面,司法功能不够细化,需要进一步挖掘“专业裁判”对法律公平实现的功效。

第一,在纠纷处理规则和程序上突出专门法院司法权的专业性特点。在裁判规则上,专门法院可利用数字技术手段,提升认定专业性事实问题的效率;在审判程序上,专门法院可依据自身专业案件特点,对案件程序进行细化管理;在纠纷处理方式上,构建专利等技术类上诉案件强制调解制度,多元化专门纠纷的处理。从域外经验来看,许多国家专门法院都设置了不同的审判程序,如美国税务法院将税务诉讼分为普通案件和小额涉税案件,因此对于知识产权、金融、海事等纠纷,可以按照涉案金额标的、侵权类型等对案件进行进一步分流,建立不同类型的速裁程序,可以保留法官更多精力处理棘手案件,进一步提升专门法院司法权的专业性。

第二,划定专门法院司法权的边界,应限于民事和行政纠纷,而不涉及刑事问题。我国专门法院一般只管辖民事、行政案件,只有海事法院依据最高人民法院规定曾有对海上刑事案件管辖的实例。这种民事、行政、刑事“三审合一”模式,被认为可以促进海事刑事与海事行政、海事民商案件的协调。然而,基于刑事审判的特殊性,“三审合一”模式不宜在各专门法院间推广。刑事审判涉及当事人人身权益等重大法益,其所需要的刑事专业审判能力与专门法院具备的特定领域专业审判技能并不相同,专门法院在此方面并无优势,盲目追求效率易产生程序正义的问题。

2.审判功能的有限专门化

提升专门法院司法权专业性的同时,也应警惕其政治性功能在司法实践中过量的问题。专业化司法的负面影响指向过度保护行业利益实现方,专门法院与其所辖特定行业之间易形成行业共同体。共同体一方面有助于行业标准的制定与统一,另一方面提高了行业壁垒,将专门法院封闭于行业意识内,对法院保证公平公正是一个挑战。我国专门法院目前主要分布于东部经济发达地区,这种布局也使得专门法院成为当地司法改革工程的重要成果,法院本身如何抵御地域政策的影响对审判功能的实现尤为重要。

因此,平衡专门法院政治性功能的比重,专门法院的“行业性裁判”须控制在有限范围内,法官个体和法院整体都审慎对待政策与审判之间的关系。首先,对法官个体而言,需要打破“隧道视野”的壁垒,将专业问题的事实认定与法律实施的公平正义相结合,实现“专业与法律之平衡”。专业性问题的解决应作为法官行为的技术性手段而非司法性目的,专门法院法官需将“法律人”身份置于“行业人”身份之前。其次,法院在面对行业和区域治理政策时,应成为政策底线的保护者而非政策施行的急先锋。虽然跨行政区划司法降低了地方政府对专门法院的影响,但行业政策与更高级别政府行政依然容易引导法院的审判方向。对于地方治理,专门法院的裁判可作为新政策制定的重要参考;对于行业政策,专门法院的职能在于维持行业发展,但不宜超越法律对公共利益的保护。法院与政策的适当分离是法治进步的条件,亦是当下专门法院实现非司法性延伸功能较为适宜的方式。

五、结语

司法活动专门化是一个历史演进过程,是与社会劳动分工的增加、社会生活复杂化的趋势相联系的。我国专门法院制度经历了二十世纪五十年代初创、改革开放后基本建立、党的十八届三中全会后在党中央领导下的新型专门法院制度全面发展,业已成为我国司法现代化建设的特色名片。合理规划和正确路线为我国专门法院制度建立了具有司法和社会双重效益的良性模式,但前期建设中的粗疏部分也埋下了后续发展困境的伏笔。走出专门法院内在地位结构和外在运行模式的困境,构建适合我国专门法院的“地位—功能”模式,应当考虑国家之间的制度性差异与发展历程的惯性因素,充分挖掘自身制度优势以发挥专业性与平衡型特点。一方面,需要明确专门法院在我国司法体系中的法律地位,突出专门法院专业性的核心特点,选择以地方法院为基础、跨行政区划为特征的法院布局。另一方面,需要平衡专门法院裁判的司法性与政治性功能,明晰专业司法权力边界,控制政策性因素在专业裁判中的影响,改善司法治理策略、形成有限的专门司法权。司法产出的是社会公共性产品,法院需要有效回应社会司法诉求与价值期待。“专业司法平衡式”的理论建构与创新,能够顺应社会对专门司法活动的诉求与期待,为我国专门法院长期发展奠定坚实的理论基础,且能转化为国家司法治理体系现代化的新功效。